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Municipio, el cambio de paradigma

Octavio Augusto Navarrete Gorjón

I

El presidente acapulqueño busca la aprobación del cabildo para solicitar un préstamo con el fin de financiar lo que a simple vista aparece como un grave déficit de recursos líquidos. Como todos los temas, también éste se está politizando y algunos regidores han declarado al respecto, diciendo que el alcalde debe explicar los motivos y en qué se van a gastar dichos recursos.

Más allá de estas inquietudes legítimas de algunos miembros del cabildo, interesa saber si es posible obtener recursos por la vía del endeudamiento, echar un vistazo a las condiciones nacionales y mundiales y, después de ello, aprobar o rechazar una solicitud de esa naturaleza. De eso trata este ensayo.

II

La situación de las finanzas municipales es más o menos la siguiente: unas semanas antes de la crisis por la influenza, se desplomaron los ingresos. De los últimos cuatro presidentes municipales, Manuel Añorve es al único que le ocurrió este fenómeno. En general el comportamiento de los contribuyentes acapulqueños ha sido de apoyar a los nuevos alcaldes. Siempre en el primer año de gobierno había un aumento significativo de los ingresos; de Juan Salgado a Zeferino Torreblanca hubo un crecimiento exponencial, de Zeferino a López Rosas un aumento significativo y de López Rosas a Félix Salgado un modesto aumento, que se incrementó en el segundo y tercer año de su gobierno.

¿A qué se debe el atípico comportamiento actual de los contribuyentes? Me parece que un primer elemento es la crisis nacional; la gente prácticamente no tiene para pagar algunos impuestos. Aunque en el caso de Acapulco hay un motivo adicional, el exceso de expectativas expresadas en la campaña electoral y a una serie de declaraciones que desde el ayuntamiento se hicieron, lanzando muy malas señales para los agentes económicos.

Primero fue el problema del agua, que se convirtió en la piedra de toque de todas las campañas, pero quien más explotó el tema fue el ahora presidente, que afirmaba una y otra vez que el problema se corregiría, no para otro trienio o dentro de una década, sino para estos tiempos que corren; bastaba con cruzar la boleta por el PRI para que hubiera agua para todos, todos los días.

Después de la toma de posesión se siguieron aumentando las expectativas hasta llegar a la famosa declaración con respecto a la crisis por la influenza: “habrá un traje a la medida para todos los que fueron afectados”. Era obvio que los contribuyentes iban a responder a esta afirmación de la autoridad relajando todavía más la disciplina fiscal. Si va a haber un traje a la medida, pensaron, yo quiero uno a la medida de mis sueños.

III

Teniendo el dato del desplome presupuestal, es necesario saber cómo están las condiciones nacionales e internacionales para ver la viabilidad de la medida. No es exageración hablar de las condiciones mundiales; si hay alguna integración particularmente profunda en la globalización es la del sector financiero; el ritmo y expansión de sus transacciones rebasa con mucho el crecimiento de la producción y del comercio. A esta fusión han contribuido los avances tecnológicos, sobre todo en la informática. Aquella afirmación que parece panfletaria es ya una realidad: con solo apretar una tecla, se mueve una masa enorme de capital y se desestabilizan regiones enteras del planeta. La globalización de las finanzas internacionales abrió enormes posibilidades de fondeo a los bancos nacionales, pero al mismo tiempo los dejó a expensas de las cada vez más frecuentes y profundas oscilaciones de los mercados foráneos de capital.

La regulación anterior a la globalización era bastante restrictiva, racionaba el crédito a una selección cuidadosa de los prestatarios y, por otra parte, mezclaba encajes legales, relaciones de activos y pasivos y otros instrumentos que aseguraban a las instituciones bancarias una rentabilidad aceptable. Hoy, todo ese entramado institucional ha quedado en el olvido y como en casi todo, prima en las relaciones financieras una versión de capitalismo salvaje.

IV

A nivel nacional ocurrió un fenómeno inverso en lo que se refiere al financiamiento del desarrollo (la extensión del ensayo no me da para referirme a la dinámica del crédito privado, que es otra historia). Cuando se desincorporaron del Estado un conjunto muy amplio de empresas, comenzó a restringirse el crédito y una masa enorme de capital quedó inactiva. Pero casi inmediatamente los bancos descubrieron un filón en las participaciones federales a los estados. Los gobiernos estatales comenzaron a endeudarse con cargo a sus participaciones federales; las deudas contraídas de esa manera gozaban de gran aceptación en la banca privada. Un principio del pacto federal abonaba a su favor: el hecho de que dichas participaciones casi nunca disminuían y de que incluso, aumentos extraordinarios terminaban consolidándose como participaciones ordinarias.

Casi todos los gobiernos estatales recurrieron al expediente de la deuda con la banca privada; los créditos además no eran demasiado altos, los bancos preferían ganar poco, pero el monto de los préstamos y la magnífica calidad de las garantías hacían que tuvieran buenas ganancias en un tiempo de crisis en que era difícil encontrar clientes confiables. Tan es así, que hubo dos estados de la republica (Nuevo León y el Estado de México) que comprometieron hasta un ¡Ciento diez por ciento! sus participaciones federales. El gobierno de Guerrero llegó a tener comprometido el 87 por ciento de sus ingresos federales. Era una deuda manejable, pero un mal desempeño de Angel Aguirre, que la convirtió a udis, hizo que estuviera a punto de salirse de control. René Juárez la manejó con mucha disciplina (pagaba intereses por 60 millones al mes, una escuela diaria) e hizo que disminuyera la proporción a un 57 por ciento. Un año antes de salir, René Juárez bursatilizó la deuda pública guerrerense, una medida que hoy se puede calificar como acertada (adelante diremos por qué).

V

Eso en lo que toca a los estados, pero ¿Qué ocurre con el financiamiento municipal? En este caso, ni la banca comercial, ni los gobiernos federal o estatal se preocuparon por instituir mecanismos expeditos de financiamiento. Se daba por hecho que los préstamos a los estados constituían una bolsa para todos los municipios de la entidad; en tal sentido, no hacía falta recurrir a ningún mecanismo especial. Como toda contratación de deuda pública, el congreso local tiene que aprobar los préstamos municipales; así que se daba por hecho que los empréstitos que contrataran los estados podrían desagregarse a los municipios.

Fue hasta el gobierno de Zeferino Torreblanca que se instituyó una Línea de Crédito Global Municipal, con el objeto de que los ayuntamientos tuvieran recursos para obras en el arranque mismo de sus funciones (o bien en los primeros días del año), y no tuvieran que esperar meses para comenzar a construir hasta que se tuvieran las participaciones federales. Los ahorros por descuentos de la inflación y el cumplimiento de las metas anuales, así como la puntualidad de las cuentas trimestrales, compensaban con creces los intereses de este tipo de deuda (que de por sí no son muy altos).

Pocos municipios recurrieron a este tipo de crédito que es fácil de obtener y que amparan las participaciones federales de los municipios, que se asumen como garantías líquidas por los bancos. El tres de diciembre del año pasado, propuse que los nuevos gobiernos municipales pidieran prestado por ésta vía para acompañar el esfuerzo federal en materia anticíclica, de gastarse en los primeros tres meses de gobierno el 60 por ciento de los presupuestos de algunas dependencias como la Sagarpa. No tengo el dato si alguno lo hizo.

VI

Dadas las condiciones nacionales e internacionales, el cabildo acapulqueño debe aprobar a la brevedad posible las solicitudes de endeudamiento del presidente Añorve. Es más, el ayuntamiento debería ampliar su pedimento; estamos seguros de que la petición original ya fue rebasada por la realidad; en un mes y medio, se tendrán problemas para cubrir la nómina. Hay que apurarse antes de que las mermas presupuestales se consoliden como datos estructurales del nuevo modelo de federalismo.

Podemos tener una idea, aunque sea remota de los ingresos acapulqueños del próximo año. Los ingresos públicos en el país tuvieron una caída de casi 15 por ciento (22 por ciento de ingresos petroleros y casi 14 por ciento de ingresos tributarios). Sin embargo, al utilizar las coberturas petroleras y una toma de reservas, el gobierno pudo estabilizar la caída en un 7.8 por ciento del total de ingresos. Por su parte, los ingresos municipales han tenido una baja aproximada del 20 por ciento en predial y un poco menos en el cobro por agua potable. Calculo que cerrará el año con una caída total de alrededor de 25 puntos.

La tremenda caída de los ingresos nacionales todavía no se refleja en recortes a estados y municipios. Es posible que comience a reflejarse a finales de este año y principios del otro. Para efectos de análisis supongamos que el desplome nacional real de 15 por ciento se traslade tal cual a los estados y municipios (cosa que tarde o temprano ocurrirá porque están por terminarse las coberturas petroleras y ya no se puede echar mano de las reservas para tapar el hoyo). En este supuesto, Guerrero tendría un desplome del 12 por ciento de las partidas federales (no del 15, porque nuestro estado es favorecido en las fórmulas de distribución que aplica la Secretaría de Hacienda). A esa disminución primaria habría que añadir la que resulte del impacto de la merma de los ingresos municipales; una pérdida como la calculada arriba (de 25 puntos) se reflejará en una pérdida adicional de alrededor de siete puntos en las participaciones del año próximo.

Para decirlo en pocas palabras: el próximo año el gobierno municipal recibirá casi una quinta parte menos de ingresos. Pero como el análisis debe ser dinámico y no estático, a ello habría que agregar los puntos que siga bajando la captación propia en 2010. Podría llegarse a trabajar con sólo dos tercios de los ingresos actuales. El análisis puede hacerse extensivo a todos los municipios del estado. Esto no es un estancamiento, ni un bache, vamos, ni una crisis; las finanzas municipales, en todo el estado y en todo el país, están rozando los dinteles del infierno.

VII

Estamos ante un nuevo paradigma en las relaciones municipales. El viejo pacto federal comenzará a cuestionarse en serio; prácticamente ya no servirá como entramado de las relaciones entre los distintos órdenes de gobierno. Aquí podemos valorar la gran visión de Zeferino Torreblanca; primero al ir por las calificaciones de prestigiadas firmas para su administración municipal, después por instituir la Línea de Crédito Global Municipal, hoy copiada con éxito en varios estados de la república.

La base primitiva del federalismo mexicano es la cesión de atribuciones por parte de estados y municipios al gobierno central (sobre todo en materia fiscal y de seguridad nacional). Por eso los principales instrumentos jurídicos del federalismo fueron los Convenios Únicos de Coordinación Fiscal (que después se llamaron Convenios Únicos de Desarrollo).

Esa simbiosis hizo que estados y municipios se desentendieran de captar impuestos. Atribución privilegiada del gobierno federal, la política fiscal fue el gran instrumento de la estabilización financiera; la llave mágica de la gestión gubernamental y de sus políticas públicas. Hoy ha dejado de serlo; la política fiscal ya no sirve como palanca de contención ante la crisis; al contrario, es cada vez más una fuente de inestabilidad y para financiar su déficit ya se están utilizando recursos no recurrentes. (Permítame el lector (a) una larga digresión. No sólo el federalismo entrará en crisis, también varias instituciones mundiales como el FMI. ¿Cómo le hará esta institución a partir de ahora para recetar paquetes de estabilización utilizando un instrumento que ya no sirve? El futuro ya está aquí, sentado tranquilo a nuestro lado).

Dijimos arriba que fue buena la bursatilización de la deuda guerrerense. Es un concepto que he estado defendiendo en una polémica con varios colegas economistas que me decían cuando se bursatilizó que se debería investigar quiénes eran los tenedores de los papeles de deuda guerrerense; porque hubiera podido darse el caso de que los mismos políticos que los empeñaran los compraran a trasmano en el mercado de dinero. El de la pluma afirmaba que en Guerrero no había políticos que tuvieran tanto dinero y que ese análisis era de corto plazo, que en el largo plazo las participaciones federales no iban a estar tan bien calificadas como garantías. El tiempo me ha dado la razón; si el gobierno estatal tuviera recursos suficientes, dentro de ocho meses podría recuperar sus papeles de deuda a precio de gallina muerta.

VIII

Los presidentes de los municipios más urbanizados deberían contratar deuda a la voz de ya, antes que se agudice la astringencia financiera. Parece que el gobierno del estado también tomará recursos en préstamo. Ambas líneas, la de los municipios y la estatal, deberán ser aprobados por el congreso y también por los cabildos en el caso de los municipios. Hay que aclarar que no son recursos para proyectos nuevos; son apenas para mantener el barco a flote y pagar las quincenas. Cuando los regidores, que son muy dados a envolverse en la bandera nacional para demandar una racionalidad que no practican, pidan explicaciones del destino de esos préstamos, puede respondérseles con toda tranquilidad: ¡Pues para pagarles su sueldo, bola de guevones!

Ello no impide que se haga un gran esfuerzo recaudatorio. A partir de ahora, los municipios tendrán que vivir substancialmente de los ingresos propios. Puede hacerse, hay ejemplos: el presidente que fue de Azueta (Zihuatanejo pues) Silvano Blanco Deaquino, captó en su último año ¡Sesenta millones adicionales de ingreso!. Lo hizo sin crear ningún impuesto nuevo y sin aumentar los que existían; sólo amplió la base de contribuyentes.

La gente debería saber que pagando impuestos se genera un círculo virtuoso. Los ingresos municipales se toman en cuenta en la ecuación para determinar las partidas federales en la Secretaría de Hacienda; un detrimento en Acapulco como el que está en curso, generará otra disminución en cascada de participaciones federales para el próximo año. Guerrero puede por esa vía deslizarse por un tobogán que a nadie beneficia.

Esa referencia de la captación municipal es una de las razones que subyacen en la buena relación que tuvo Zeferino Torreblanca con René Juárez y que mantiene Manuel Añorve con Zeferino Torreblanca. Los acercamientos no son caprichosos, devienen de un sano pragmatismo que otros políticos doctrinarios no practican. Este tiempo guerrerense requiere de estadistas, no de políticos ocurrentes.

CORREO CHUAN

La maestra Dulce Quintero ingresó al Sistema Nacional de Investigadores. Con ella compartimos la amistad del doctor Rosalío Wences Reza. Estoy de acuerdo con una frase que pronunció estos días: “el doctor estaría orgulloso”; nosotros también maestra, felicidades.

El gobierno federal continúa subastando dólares en el mercado cambiario. Es una forma de defender lo indefendible. Con esa medida subsidia a la especulación. Parece que ya se dieron cuenta; en las próximas semanas se dejará flotar el peso en las aguas turbulentas de la crisis. Viene una macrodevaluación que incluso pondrá un colchón subvaluatorio a nuestra moneda. Dólares a veinte pesos es algo muy probable para fin de año. El barco hace agua por los cuatro costados. El correo chuan dice que los regidores deben aprobar las peticiones de endeudamiento de los presidentes municipales, no está el horno para bollos. También dice que toda obra humana prolonga la influencia de los forjadores de generaciones; por eso en el gran paso que acaba de dar la maestra Dulce Quintero percibimos la vigencia de una personalidad imprescindible para explicarse el pasado siglo guerrerense. Zapata 21 es una dirección de bellos recuerdos.

E-mail: correochuan@hotmail.com

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